文物是人类在社会历史实践中创造的不可再生的宝贵文化遗产，是传承和弘扬优秀传统文化的重要载体，具有重大的历史、艺术和科研价值。近年来，随着国家对文物工作重视力度的不断加强，各级财政对文物保护事业的专项资金投入也日渐增长，所凸显出来的问题及风险也日益明显。审计作为党和国家的重要监督部门，应充分发挥职能优势，当好政策落实的督察员和公共资金的守护神，深入了解文物保护现状、文物政策执行情况及文物保护资金的使用绩效，推动完善文物发掘、保护、管理工作，促进文物事业发展。本文以某地文物专项资金审计项目为例，谈下当前文物管理与保护方面存在的问题并提出相关的对策建议。
一、文物管理与保护专项资金审计中存在的突出问题
1、文物保护相关制度不健全或执行不到位。一是建设工程文物保护和考古许可制度执行不到位，部分政府部门、建设单位文物保护意识不强，不能正确处理经济建设和文物保护的关系，对文物保护工作不重视，认为考古调查和勘探阻碍建设进度，很多建设项目在规划选址阶段未征求文物部门意见，未报请文物部门进行调查勘探，擅自违规开工，导致地下文物被破坏损毁的事件屡屡发生。二是未严格执行文物相关法律规章制度，部分文物单位文物登记还存在不规范不完整的现象，部分文物单位因举办展览、科学研究等需借用馆藏文物的未向主管的文物行政部门进行备案，未严格履行报批备案手续。三是现有文物保护法规制度尚不完善，盗掘古墓葬事件时有发生，文物犯罪行为更加隐蔽化、高科技化，现有的保护方式有待改进，田野文物安全形势依然严峻。
2、文物专项资金及机构人员保障不到位。一方面现有机构、人员与文物工作任务不相适应。该市文物资源丰富，文物保护面广，任务繁重，但该地自成立地级市后，机构人员合并，撤销文物事业管理局改为文物科，人员不足问题突出，严重制约和影响了工作效率。另外，该地各县、市、区以及市直文博事业单位均普遍存在文物专业技术人才断层的现象，文物保护事业的可持续发展受到人才短缺的严重制约影响；另一方面，文物专项资金投入不足，致使大部分文物保护单位看护员、协管员的报酬得不到落实，宣传工作不能正常开展，安防、消防设施得不到完善、提升，破损严重的古建筑得不到及时修缮，文物保护工作难以有效实施。
3、文物专项资金使用管理不规范且未充分发挥效益。近年来，文物专项资金投入逐年增长，但在立项、资金分配、使用、管理等方面还存在许多问题，必须引起各级政府、相关部门的高度重视。从审计情况来看，一方面文物事业相关单位财务管理体制不健全，内控监督机制不完善、会计基础薄弱且财经法纪观念淡薄，存在挤占挪用文物专项资金、部分项目资金闲置时间较长或使用效益不高、未严格执行国家有关财务规章制度规定的开支范围和开支标准、文物专项资金支出不规范审批不严、缺乏资金跟踪问效机制、会计核算不准确等问题；另一方面，财政专项资金拨付时间的滞后、地方财政配套资金不到位等因素也严重影响了文物专项资金效益的发挥，甚至造成了“半拉子”工程，不仅未发挥文物资源的社会效益，也形成了一定的经济负担并造成了前期投资的损失浪费。
4、文物展览、保护、提升等工程项目管理还存在薄弱环节。部分文物单位存在重建设、轻管理的现象:一是在项目建设过程中，随意调整建设方案，改变投资规模和建设内容，不仅延长了项目工期，且增加了投资成本，缺乏效益性，例如某文物单位地面景观石材和大理石护栏安装工程项目中标及合同金额为98.22万元，编审后的实际结算价为139.57万元，超出合同价比例42.09%；二是项目部分环节监管不到位，在工程前期准备阶段未严格执行政府集中采购和招投标的相关规定和程序，出现采购询价程序执行不到位、将项目发包给不具备条件的施工单位、工程项目重复招投标等现象；项目施工阶段，由于建设单位领导及管理人员缺乏工程建设相关专业知识，对现场签证、建设内容把关不严，导致多计多结工程价款或偷工减料现象时有发生。
二、对策与建议
1、文物单位要积极争取地方政府和社会各界的重视，加快形成文物保护的整体合力。一是政府要切实提高对文物工作重要性的认识，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，建立健全文物保护责任体系，将文物保护工作纳入年度考核体系，明确责任，强化措施，齐抓共管，狠抓落实；二是政府要进一步出台文物保护相关政策文件，协调土地、规划、建设各部门，积极探索国有土地使用权考古调查勘探发掘前置改革，将考古调查、勘探、发掘意见书作为国有土地使用权招标拍卖挂牌出让交易的依据和必要条件，切实保障文物安全；三是文物相关部门要严格执行和落实文物相关政策法规，进一步强化文物管理、监督工作，严格执法，并积极开展文物法规和文物知识、文物工作成就等方面的宣传教育活动，增强全民文物保护意识。
2、建立完善文物保障机制，促进文物事业的可持续发展。一方面加大对文物事业经费和保护经费的财政投入力度，并按工作需要逐年适当增长；建立起多元化投入机制，落实相关财税政策，积极引导社会资本进入文物保护领域，鼓励社会力量设立公益性文物保护基金。二是建立并健全文物专业人才培养和引进机制，出台政策切实解决现行文物保护与管理专业人员编制和招录等问题，着力培养引进文物保护修复、考古发掘专业技术型人才、复合型综合管理人才，不断优化人才队伍结构，推动形成有利于文物保护利用和传承发展的格局；进一步加强对文物博物馆专业人员的培养、考核和合理使用，与高校、科研院所加强战略合作，建立人才联合培养机制，定期开展文物行政执法、文物安全管理及文物专业技术培训，全面提升从业人员素质，加快文物保护修复、展览策划、法律政策研究、讲解员等紧缺人才培养，为文物博物馆单位培养大批合格的技能型人才，构建与现代文物事业发展相适应的人才评价、激励机制，激发各类文博人才的创造活力。
3、健全文物单位财务管理和内部监督机制，增强资金使用和项目管理的规范性，充分发挥专项资金的使用绩效。一是进一步完善财务管理制度，规范资金使用，确保经费专款专用，规范经费管理流程，防范和堵塞漏洞，坚决杜绝违规使用专项经费现象；二是构建资金监管体系，健全财政专项资金跟踪问效机制，进一步做好专项资金结转和结余部分的统筹使用，并对专项资金使用进行全过程监控，确保文物专项资金取得明显社会效益。三是进一步加强文物展览、保护、提升工程项目的前期筹划和项目管理。文物工程建设项目的招标、计划管理、资金支付、验收评价等必须严格执行招标投标和政府采购的法律法规、政策及有关规定，并接受招标监督部门以及审计、纪检等部门的严格监督；加强与规划、建设、投资公司等部门的沟通协调，加快推进项目建设进度，进一步强化对建设领域的监督管理，加强工程施工管理，严格规范施工程序，严把资金关和项目关，加强对项目资金的申报、立项、分配、使用、分配、验收等整个管理过程的监督检查，对资金、项目的经济性、效率性、效果性进行监督，揭露重大的损失浪费问题，促进资金使用效益的提高，确保项目按时竣工投入使用。（张真）
